Jeder Planer weiß das aus eigener Erfahrung: Werden bereits Leistungen bearbeitet, ohne die vorherigen Leistungsphasen abzuschließen, wandert ein größerer Teil der Arbeit im Papierkorb. So wundert es doch, dass bei einer Novellierung der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure genau dieses Schema in Perfektion und beeindruckender Beharrlichkeit angewendet wird. Bei der HOAI-Novelle scheint noch nicht einmal die Grundlagenermittlung abgeschlossen zu sein. Das bisher einzig vorzeigbare – aber keinesfalls einklagbare – sind Erklärungen aus dem Bundeswirtschaftsministerium (BMWi) und dem Bundesbauministerium, dass man die HOAI erhalten wolle. Abgegeben wurden sie 2006. Versprochen wurde damals Vieles, sichtbar umgesetzt oder zumindest in Gang gesetzt gar nichts. Angekündigt war, Ende 2007 mit der Verordnung fertig zu sein (siehe „Branchenexperten diskutieren mit BMWi über Honorarordnung – HOAI: Rettung in Sicht?“ TGA 1-2007, Seite 48). Bis heute liegt aus dem BMWi noch nicht einmal ein Referentenentwurf vor, der sich dann erfahrungsgemäß noch mindestens ein Jahr durch die politischen Instanzen quälen würde.
Vielleicht wäre wegen dieser langen Wege ein Vorgehen in mehreren Schritten sinnvoller. Denn Reformbedarf gibt es schließlich aufgrund von drei verschiedenen Anlässen. Alle auf einmal umzusetzen ist bei der bisherigen Schrittgeschwindigkeit und Interessenlage unrealistisch. Der einfachste und aus Sicht der Architekten und Ingenieure dringendste Schritt wäre die Anhebung der Honorare, siehe unten. Sonst könnte eine wie auch immer geartete HOAI-Novelle für viele Planungsbüros schlichtweg zu spät kommen. Der strukturelle Reformbedarf, u.a. mit der Honorarabkopplung von den Baukosten, könnte in einem zweiten Schritt erfolgen, wobei der erste Schritt einen zusätzlichen Druck auf die Beteiligten ausüben sollte. Der umstrittene dritte Reformschritt würde dadurch einfach und überschaubarer: Die HOAI oder ihren Geltungsbereich an die europarechtlichen Vorgaben anzupassen. Allerdings scheint dies die einzige Motivation im Bundeswirtschaftsministerium zu sein, sich überhaupt mit der HOAI auseinanderzusetzen.
Doch was heißt eigentlich europatauglich? Dazu referierte Ernst Ebert, Vorsitzender des AHO, auf der AHO-Veranstaltung zur HOAI am 30. November. Der Verordnungsgeber – bei der HOAI ist das Bundeswirtschaftsministerium federführend – hält hierzu die Schrumpfung der Tafelendwerte von bisher 25 auf 5 Mio. Euro (Schwellenwert für die europaweite Ausschreibung), die Eindampfung der HOAI auf die Leistungsphasen 1 bis 5, und die Streichung von Leistungen, die der reinen Beratung (z.B. Thermische Bauphysik, Schallschutz und Raumakustik, Vermessungstechnik) zugeordnet werden, für erforderlich. So könne der Anwendungsbereich so eingeschränkt werden, dass die verbleibenden Teile keine Binnenmarktrelevanz mehr haben.
Mit der Beschneidung der HOAI durch diese Eckpunkte will sich die Planerbranche nicht anfreunden. Nicht nur weil sie Einschnitte bedeuten würde oder weil sie den Wettbewerb aus den Nachbarländern fürchten. Die planenden Berufe halten eine so gestutzte HOAI für praxisuntauglich und in der Folge Rechtsstreitigkeiten mit den Auftraggebern für vorprogrammiert. Doch bei den europäischen Aspekten der HOAI-Novelle gibt es keinen Interessensausgleich am Verhandlungstisch zwischen Auftraggebern und Planern, hier sind schlicht und einfach rechtliche Vorgaben aus Brüssel umzusetzen. Das Problem: Die sind so wenig konkret gefasst, dass man daraus nur schwierig eine „europafeste“ HOAI ableiten kann. Befragt man zwei Juristen, präsentieren die mindestens drei völlig unterschiedliche Antworten. So konzentriert man sich offensichtlich hauptsächlich darauf, eventuell nicht europakonforme Details herauszuschnippeln, und bringt dabei das Gesamtwerk ins Wanken.
Verbrauchschutz ist kein Argument
Besonders problematisch sind Mindesthonorare, weil sie – zumindest in der Theorie – Dienstleistern aus anderen europäischen Staaten den Marktzugang erschweren. Dazu hat der Europäische Gerichtshof am 5. Dezember 2006 in einem Rechtsstreit über die italienische Rechtsanwaltsgebührenordnung ausdrücklich klargestellt, dass Mindestgebühren grundsätzlich gegen den freien Dienstleistungsverkehr verstoßen. Sie können jedoch durch nationale Besonderheiten gerechtfertigt sein. Verbraucherschutz ist einer der Rechtfertigungsgründe, die das Urteil nennt. Doch die Freude der Ingenieure und Architekten, die den Verbraucherschutz stets als Rechtfertigung für die HOAI angeführt haben, währte nicht lange. Nicht einmal einen Monat.
Am 27. Dezember 2006 wurde die Europäische Dienstleistungsrichtlinie im Amtsblatt veröffentlicht und ist nun bis zum 28. Dezember 2009 in den Mitgliedstaaten umzusetzen. Sie zählt zwar den Verbraucherschutz im Rahmen der Begriffsbestimmungen zu den „zwingenden Gründe des Allgemeininteresses“, weil er im Weiteren aber nicht mehr in den Rechtfertigungskatalogen für Ausnahmen auftritt, halten es die Juristen für problematisch, ihn als Rechtfertigungsgrund für die HOAI nutzbar zu machen. Die juristische Prüfung durch ein vom AHO beauftragtes Gutachten ist allerdings noch nicht abgeschlossen. Aus dem BMWi war bereits zu hören, dass man nach einer rechtlichen Prüfung gar keine Möglichkeit sieht, eine (unnovellierte) HOAI mit den explizit genannten Gründen für eine Ausnahme von der Dienstleistungsfreiheit – öffentlichen Ordnung, öffentliche Sicherheit, öffentliche Gesundheit oder den Schutz der Umwelt (Artikel 16, Absatz (1) Buchstabe b)) – zu rechtfertigen.
Um aus diesem Dilemma herauszukommen, wurden in den letzten Monaten mehrere Vorschläge diskutiert. Beispielsweise eine „Behörden-HOAI“ mit verbindlichen Mindest- und Höchstsätzen, die ausschließlich für öffentliche Auftraggeber gelten würde. Angesichts der geringen Investitionstätigkeit der öffentlichen Auftraggeber in einigen Leistungsbildern, wäre die HOAI für viele Planer damit de facto abgeschafft, könnte aber weiterhin als Leitfaden dienen. Ein anderes Modell behält die HOAI-Regelungen bei, lässt aber über eine Öffnungsklausel grundsätzlich auch andere vertragliche Vereinbarungen zu. Das wäre charmant, würde aber die grundlegenden heutigen Probleme der HOAI nicht lösen, eher verstärken. Bei der „Geländerlösung“ würde die HOAI aus verbindlichen und unverbindlichen Regelungen bestehen und könnte deswegen sachlich nur im Konkreten diskutiert werden.
Inländer-HOAI
Vermutlich am einfachsten umzusetzen und durchaus ein Favorit in den bisherigen Diskussionen, ist die „Inländer-HOAI“. Sie würde auf Basis der bekannten HOAI dann nur für in Deutschland niedergelassene Architekten und Ingenieure (und ausländische Büros mit Niederlassung in Deutschland) gelten. Im Diskussionsteil der AHO-Veranstaltung wurde gegen eine Inländer-HOAI angeführt, dass dies für grenznahe Projekte und Großprojekte eine Abwicklung ohne Beachtung der HOAI ermöglichen würde. Der grenzüberschreitende Dienstleistungsverkehr wäre damit als EU-Ziel erreicht, die deutschen Planer hätten damit aber das Nachsehen. An die HOAI gebunden, dürften sie nicht in einen Preiswettbewerb eintreten. Von freiem Dienstleistungsverkehr könnte man dann wohl kaum noch sprechen, wenngleich heute grenzüberschreitender Dienstleistungsverkehr nur in sehr geringem Umfang stattfindet. Das könnte zunächst an den mickrigen HOAI-Honoraren liegen, schwerer wiegen aber unterschiedliche Rechtssysteme (Bauordnungen), die Planungstiefe und auch die Sprache. „Dauerhaften Schutz“ bieten diese Hindernisse allerdings nicht, was im Ausland tätige deutsche Planer zunehmend und weltweit unter Beweis stellen.
Indes scheint man sich im BMWi auf die Inländer-HOAI einzuschießen. Anke Pleuger, Regierungsdirektorin im BMWi und eng in die HOAI-Novellierung eingebunden, dazu (als Teilnehmerin der AHO-Veranstaltung): „Ich warne davor, die Inländer-HOAI schlecht zu reden, auch wenn sie zugegeben nicht optimal ist. Aber wo ist der bessere Vorschlag? Kennt irgendjemand einen anderen Vorschlag, der auch der EU-Festigkeit Rechnung trägt?“ Doch was würde eigentlich passieren, wenn gar nichts getan wird und das vorhandene Preisrecht der HOAI beibehalten wird?
Laut Pleuger sind die BMWi-Juristen unter diesen Bedingungen zu zwei Einschätzungen gekommen. Zum einen könnte Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren drohen und zwar schon am 28. Dezember 2009. Dieser politisch außerordentlich peinliche Vorgang könnte die Bundesregierung so unter Druck setzen, dass die HOAI dann einfach aus dem Weg geräumt wird. Daneben vertreten einige Juristen im BMWi die Ansicht, dass man das Vertragsverletzungsverfahren gar nicht benötigt, weil die Dienstleistungsrichtlinie als nationales Recht direkt nach Deutschland einwirken wird. Dann würde es gar keine Rolle mehr spielen, dass eine HOAI mit Mindest- und Höchstsätzen existiert. Denn die Mindest- und Höchstsätze werden als Verstoß gegen das allgemeine Behinderungsverbot gewertet. Pleuger: „Die von der Branche vorgetragenen Bedenken gegen eine Inländer-HOAI will ich nicht beschönigen oder wegreden, die gibt es und die sind auch vollkommen berechtigt. Aber wo sind die Alternativen?“ Eine Inländer-HOAI sei zwar nicht perfekt, aber besser als das, was passieren könne, wenn nichts getan werde.
Reformprozess stärker begleiten
Zunächst bleiben die Einschätzungen der BMWi-Juristen aber Planspiele, wenngleich sie als sanfte Drohung in den Raum gestellt worden sind. Vielleicht ist aber auch die Lesart der Dienstleistungsrichtlinie überzogen, obwohl das BMWi die Dienstleistungsrichtlinie selbst mit ausgehandelt hat? Oder gibt es sogar ein ganz anderes Planspiel im BMWi? „In Brüssel sind wir nicht darüber glücklich, wenn die EU als Knüppel instrumentalisiert wird, um die eigenen Vorstellungen umzusetzen“, adressierte Dr. Christian Ehler (CDU), Mitglied des Europäischen Parlaments und Berichterstatter für die freiberuflichen Dienstleistungen, an das BMWi. Als Gastredner auf der AHO-Veranstaltung meinte Ehler, dass die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die EU-Kommission nicht zwangsweise vorprogrammiert sei.
Mittlerweile herrsche im EU-Parlament und auch in der EU-Kommission die Meinung vor, dass eine pauschale Ablehnung von Gebührenordnungen aufgrund des Transparenzbedürfnisses bestimmter Angebots- und Nachfragegruppen nicht möglich sei. Dort wo keine Markttransparenz gegeben ist – im Baugeschehen darf man dies mindestens bei kleinen Bauprojekten mit unerfahrenen Bauherren unterstellen – erachte man sogar bestimmte Preisbindungssysteme zum Verbraucherschutz für sinnvoll.
Zurücklehnen dürfe man sich deswegen aber nicht. Vielmehr sei es erforderlich, die eigene darauf abzielende Argumentation durch Studien und Zahlen sektoral und insgesamt zu hinterfüttern. Das geschehe beispielsweise bereits bei den Rechtsanwälten und bei den Notaren. Denn es sei entscheidend, die Argumente vor (also jetzt) und nicht mitten in einer Reformdiskussion einzubringen. Die chronisch personelle Unterbesetzung und oft sehr gegensätzliche Argumentation der Freien Berufe sei dabei allerdings nicht hilfreich, so Ehler. Es gebe auch zu viele ideologische Äußerungen von freiberuflichen, ehrenamtlichen Verbandsvorsitzenden und zu wenig Bereitschaft, sich selber intensiv in die Reformdiskussion einzubringen, ja sie sogar an sich zu ziehen. Das EU-Parlament habe die staatliche Regulierung mit der Selbstorganisation der Berufsstände gleichgestellt. Das bedinge, nicht nur als Lobbyist aufzutreten, sondern aktiv eine Reformdiskussion zu führen und sich in Brüssel stärker einzubringen. Durch Nichtbeteiligung habe man keine Chance, positiv aufzufallen.
Viele Büros fahren Verluste ein
Während sich im Dialog – oder auch Nichtdialog – zwischen der Politik und den Branchenverbänden kein nennenswerter Fortschritt abzeichnet, spitzt sich die Lage in den Ingenieurbüros nach mittlerweile mehr als zehn Jahren ohne Anpassung der Honorare zu. Da wundert es nicht, dass der erstmals im September vorgestellte AHO-Bürokostenvergleich 2006 ein düsteres Bild zeichnet. Fast 28 % der befragten Unternehmen haben 2006 die Gewinnzone (Gewinn vor Steuern) nicht erreicht.
Besonders betroffen sind die kleinen Büros. Rund 31 % der 1-Personen-Büros und 50 % der Büros mit zwei bis fünf tätigen Personen mussten im letzten Jahr Verluste von bis zu 25000 Euro verkraften. Bei den Büros mit 11 bis 50 Beschäftigten meldeten gut 43 % der Büros Verluste über 25000 Euro. Dabei spiegeln die Zahlen noch nicht einmal die ganze Realität wider. Überstunden, mittlerweile fest im Berufsbild der Bauplaner verankert, werden mit abnehmender Bürogröße immer weniger bezahlt, Erfolgsbeteiligungen gehören dort zur Ausnahme und Weihnachtsgeld findet sich bei nur noch etwa der Hälfte der kleineren Büros in den Vergütungsbestandteilen. Ähnlich sieht es beim Urlaubsgeld aus. Bei beiden scheiden Büros mit mehr als 51 Beschäftigten allerdings noch schlechter ab. Fatal: In den kleinen Büros wird auch noch an der Betrieblichen Altersvorsorge gespart.
Und die durchschnittliche Umsatzrendite vor Steuern nimmt immer weiter ab. Beim Bürokostenvergleich 2003 lag sie mit Durchschnitt mit 11,63 % noch geringfügig über dem mit 10 % anzusetzenden Unternehmensbedarf von 10 % (Bild 2). 2006 wurde dieser Wert im Mittel nur noch von Büros mit 11 bis 50 Mitarbeitern erreicht. Die ermittelte Umsatzrendite von 10,8 % liegt aber deutlich über dem Durchschnitt von 4,5 %. Bei den kleinen Büros fällt sie sogar mit etwa –1 % negativ aus.
Die Branche blutet aus
Die Auswertung zeigt, dass viele Büros offensichtlich nur noch mit einer Mischung aus Quersubventionierung, Substanzverlust, Aus- und Selbstausbeutung und dem Einsparen an Leistungen der andauernden Durststrecke begegnen können. Selbst wenn die Bautätigkeit in einigen Bereichen 2006 zugenommen hat, mit unauskömmlichen Honoraren kann man kein Unternehmen dauerhaft über Wasser halten. Aufgeschobene Anschaffungen und ausgesetzte Fortbildung kann man vielleicht noch eine gewisse Zeit kaschieren, brenzlig wird es aber, wenn man neben unbezahlten Überstunden von den Mitarbeitern auch noch verlangen muss, am für den Auftrag eigentlich Erforderlichen zu sparen. Bei gleichzeitigem Ingenieurmangel kommt das bei den Leistungsträgern einer Kündigungsaufforderung gleich. Da die Wirtschaft momentan Ingenieure förmlich aufsaugt und mit vergleichsweise üppigen Gehältern lockt, blutet damit nicht nur das Büro, sondern die Branche insgesamt aus.
Die spezifische Auswertung von rund 972 Projekten mit einem Volumen von 4,65 Mrd. Euro anrechenbarer Kosten im Rahmen des Bürokostenvergleichs zeigt allerdings, dass die Leistungsbilder unterschiedlich stark betroffen sind und darüber hinaus Abhängigkeiten von der Bürogröße existieren. Bei den ausgewerteten baukostenabhängigen Projekten handelt es sich um in 2006 und 2005 (Umfrage aus dem Vorjahr) abgeschlossene Bauvorhaben, deren Schwerpunktjahr der Leistungserbringung 2004 war. So gibt es Bereiche, in denen eine HOAI gerade noch auskömmlich erscheint (sehr große Freianlagen) und Bereiche, in denen der Veränderungsbedarf bei über 25 % liegt (z.B. Technische Ausrüstung für Großobjekte).
Bei TGA hoher Anpassungsbedarf
Um den Veränderungsbedarf der Honorartafeln aufzuzeigen, sind zum einen die vorliegenden Projektkosten den HOAI-Tafelwerten des unteren Wertes der Honorarzone I und dem oberen Wert der Honorarzone V (bei TGA III) gegenübergestellt(Bild 3) worden. Der zweite Schritt zeigt die Gegenüberstellung der umgerechneten Projektdaten und der HOAI-Mittelzone III (bei TGA II). Bei der Umrechnung der Projektdaten aus den ursprünglichen Honorarzonen wurde ein Unternehmensbedarf von 10 % berücksichtigt (Bild 4). Der Abstand der beiden Graphen deutet den Veränderungsbedarf der Tafeln im Jahr 2004 an.
Insbesondere im Leistungsbild Technische Ausrüstung ist in der letzten Dekade eine massive Schieflage zwischen Honorartafeln und erforderlichen Honoraren entstanden. Das hatten auch schon frühere Branchenauswertungen ergeben. Zwar haben sich die Baukostenanteile zugunsten der Technischen Ausrüstung verschoben und die Baukosten unterlagen einer stärkeren Preissteigerung als in anderen Baubereichen – die höheren Bürokosten und die überproportional gestiegenen Planungsanforderungen konnten aber bei weitem nicht ausgeglichen werden. Für das Jahr 2004 ergibt die Projektauswertung im AHO-Bürokostenvergleich einen mittleren Veränderungssatz von +17,2 % (bei kleineren Objekten +8,9 %, bei größeren Objekten +26,7 %).
„Warum existieren Eure Büros eigentlich noch?“, sprach ein Planer die Frage aus, die sich jedem Politiker anhand solcher Zahlen aufdrängen muss. Das offen ausgesprochene – dass es wohl nur funktionieren könne, wenn auch an den erbrachten Leistungen gespart werde – wollte man auf der AHO-Veranstaltung nicht im Raum stehen lassen. Das ist durchaus verständlich. Auch wenn jeder Planer und jeder erfahrene Bauherr weiß, was Sache ist. Vielleicht wäre die Branche besser beraten, mit diesem Tabu öffentlichkeitswirksam und konstruktiv zu brechen, um zumindest die Honorartafeln der Realität anzupassen. Jochen Vorländer
Christian Ehler:
Ernst Ebert:
